5C: Mecanismo de participación ciudadana cumple 9 años sin terminar de afianzarse
- El Consejo Consultivo Ciudadano de Cambio Climático –conocido como 5C– es el único mecanismo formal de participación que tiene la sociedad civil en la política climática de Costa Rica. Fue creado mediante decreto ejecutivo en 2017 y un proyecto de ley busca elevarlo de categoría.
En febrero de 2026, la Dirección de Cambio Climático (DCC) del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) convocó al Consejo Consultivo Ciudadano de Cambio Climático (5C) a una sesión para presentarle el plan de trabajo e iniciar su participación en la implementación de la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC, por su sigla en inglés) 2025-2035.
Una NDC es el instrumento mediante el cual cada país firmante del Acuerdo de París comunica sus compromisos concretos para reducir emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y adaptarse al cambio climático.
El 5C existe desde agosto de 2017, cuando el Decreto Ejecutivo N° 40616-MINAE lo creó durante la administración Solís Rivera. Sus funciones están definidas en el artículo 3 de dicho decreto: deliberar sobre las políticas climáticas del Estado, responder consultas del gobierno, informar y sensibilizar a la ciudadanía, mejorar la coordinación entre instituciones y sociedad civil, y auditar la implementación de los compromisos de Costa Rica ante el Acuerdo de París.
Está integrado por 21 representantes voluntarios, ad honorem, distribuidos en tres representantes por cada uno de los siete sectores que el decreto establece. Además, no tiene presupuesto propio ni personal contratado.
Este mecanismo de participación ciudadana cumple nueve años de existir, aunque su funcionamiento ha tenido sus altos y sus bajos. Ha atravesado tres administraciones gubernamentales con resultados distintos y acumula pendientes estructurales que ninguno de los tres gobiernos han resuelto.
Su trayectoria –marcada por limitaciones de diseño, períodos de inactividad y una dependencia permanente de la voluntad política del momento– plantea preguntas concretas sobre qué tan efectivo ha sido el espacio que Costa Rica le prometió a la ciudadanía ante el Acuerdo de París.
¿Qué es el 5C?
El país se comprometió explícitamente a su creación en su primera NDC –en ese momento INDC por ser prevista–, presentada en la 21 Conferencia de las Partes (COP21), celebrada en París (Francia) en diciembre de 2015.
El compromiso adquirido en París era crear un espacio formal de participación ciudadana que acompañará el diseño, implementación y evaluación de la política climática. Ese espacio es justamente el 5C. Cuando Costa Rica ratificó el Acuerdo de París, mediante la Ley N° 9405 en octubre de 2016, esos compromisos, incluida la creación del 5C, pasaron a ser parte de su NDC, con carácter vinculante.
Ahora bien, la NDC que el MINAE publicó en octubre de 2025, para el período 2025-2035, sitúa al 5C dentro de la arquitectura de gobernanza del Sistema Nacional de Cambio Climático, junto con el Comité Técnico Interministerial, el Consejo Científico y la Alianza para la Acción Climática.
El documento describe brevemente su función en términos sencillos: el 5C “viabiliza la participación social” en esa arquitectura institucional.
Limitaciones de origen
El 5C es, por mandato fundacional, un órgano consultivo. El artículo 2 del decreto lo define como “un espacio consultivo deliberativo”. Eso implica que el consejo actúa cuando el gobierno lo convoca o le formula consultas. No tiene capacidad de actuar de oficio ni de tomar iniciativas de política pública propias, es decir, sus pronunciamientos no son estrictamente vinculantes.
Adrián Martínez, director de La Ruta del Clima y participante en distintas etapas del 5C, identifica en esa naturaleza el límite estructural más importante del mecanismo.
“Consultar nada más significa que se toma la opinión. No hay ninguna obligación de que eso afecte lo que decida el gobierno. Participar, en cambio, indica que se toman las opiniones al momento de tomar la decisión”, dijo Martínez.
A esa limitación estructural se suma el problema del acceso. El decreto establece que solo pueden participar organizaciones formalmente inscritas en el Registro Nacional con más de tres años de existencia. Eso excluye a movimientos sociales sin personería jurídica.
“En Costa Rica no hay fondos concursables ni incentivos fiscales para las organizaciones de la sociedad civil. Sostener una participación institucionalizada tiene costos que no todos pueden asumir”, señaló Martínez.
El resultado ha sido que, históricamente, las organizaciones del Gran Área Metropolitana (GAM) dominan la representación sectorial porque la mayoría cumple con los requisitos, mientras que los criterios de participación estarían dejando por fuera las zonas costeras y los territorios rurales.
La distribución sectorial del decreto también ha sido cuestionada. El artículo 6 agrupó bajo un solo sector, con tres representantes en total, a pueblos indígenas, mujeres y organizaciones laborales. Tres realidades con lógicas de participación, prioridades y perspectivas fundamentalmente distintas.
Un proyecto de ley (expediente N°25403), que busca elevar el 5C a norma legislativa, plantea darle a cada uno de esos grupos un sector propio, con sus tres representantes independientes precisamente por esa razón.
“Nos pareció que tenía algunos vacíos importantes, incluyendo que había en un solo sector (indígenas, mujeres y organizaciones laborales) tres asuntos distintos. En la reforma que propusimos, se separaban esos grupos en sectores independientes. Ese, diría yo, es el cambio más importante”, comentó Javier Rodríguez, representante de Fundación Promar en el sector de biodiversidad y ecosistemas.
Historial tras tres gobiernos
El 5C arrancó en 2017 con apoyo logístico del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que durante los primeros dos años cubrió aspectos operativos básicos como los establecidos en el artículo 10 del decreto. La cooperación alemana GIZ financió la participación de dos representantes del consejo en una Conferencia de las Partes (COP), según indicó una de sus ex participantes. Ese impulso inicial se agotó antes de que el mecanismo lograra consolidar una operación estable.
Raquel Gómez –quien formó parte del 5C desde su primera conformación hasta su renuncia durante la pandemia, momento en que ejercía como secretaria del consejo– identificó dos problemas: una gobernanza interna que consumía el tiempo disponible sin producir posiciones sustantivas, y la falta de mecanismos para renovar la participación.
“Discutíamos sobre la convocatoria, el acta, el quórum. Ese tipo de cosas consumían las sesiones y al final era lo único de lo que hablábamos”, describió. Las organizaciones, que esperaban incidir en política climática concreta, fueron perdiendo interés en aquel entonces, reconoció Gómez.
Hacia el final del gobierno de Carlos Alvarado Quesada, el 5C dejó de operar. La pandemia fue el factor que precipitó el colapso, pero existía ya una fragilidad estructural presente. Martínez, por ejemplo, no fue notificado de que su organización había dejado de ser parte activa del mecanismo.
“Nunca pedimos estar desinscritos. No sé qué implicaba para nosotros la nueva convocatoria de 2024”, señaló. Consultado sobre cómo contactar al 5C al momento de la entrevista, respondió que no tenía forma de hacerlo, debido a que la página web del consejo estaba descontinuada.
El colapso del 5C no fue un hecho aislado, según el MINAE. Cuando la administración Chaves Robles llegó al ministerio en 2022, encontró que la DCC dependía casi en su totalidad de consultores con contratos vencidos, así lo indicó el viceministro de Gestión Estratégica, Carlos Isaac Pérez, quien lo describió en términos directos: “la Dirección estaba ‘prácticamente muy diezmada’ y reconstruir su capacidad institucional fue la prioridad antes de retomar relaciones con los actores externos, incluido el 5C”.
En 2024, con Adriana Bonilla al frente de la DCC desde finales de 2023, se publicó una convocatoria en La Gaceta y se celebraron nuevas asambleas sectoriales; conformando nuevamente el 5C en enero de 2025.
Rodríguez, quien es uno de los miembros más activos del consejo en su actualidad, mencionó que “hicieron todo el proceso nuevamente”.
“Algunos de los que habían estado desde 2017 se reincorporaron, pero no muchos. La mayoría no regresó”, comentó.
La posición del gobierno
Tanto la directora de la DCC como el viceministro de Gestión Estratégica del MINAE reconocen el valor del 5C, pero sus declaraciones también reflejan los límites que la propia institucionalidad establece sobre el mecanismo.
Bonilla fue precisa sobre la naturaleza del rol del consejo: “Al ser un consejo consultivo, es no-institucional. La ciudadanía, en este caso, representantes sectoriales, nos da su aporte consultivo, lo cual es una forma de mantener un criterio de independencia. Ellos aportan como sociedad civil organizada. Es importante mantener separados los roles respectivos”.
Pérez, por su parte, valoró la participación del 5C en la elaboración de la NDC 2025-2035. “Al 5C se le pidió que dijera lo malo, lo bueno y lo feo de lo que se estaba construyendo. Esas opiniones fueron tomadas en cuenta, incorporadas en el estudio, lo cual ya demuestra un acto de mucha entereza técnica y responsabilidad”, declaró.
No obstante, el resultado cuantitativo de la participación del 5C en la consulta pública sobre la Política Nacional de Descarbonización —un instrumento derivado de la NDC— fue de aproximadamente siete u ocho personas de los más de 21 miembros activos del consejo. Menos de la mitad de los representantes participó.
Rodríguez atribuye esa baja participación, en parte, a un problema de capacidad técnica: los documentos de política climática son complejos y muchos representantes no se sienten en condiciones de formular observaciones fundamentadas. Para 2026 está planificado un proceso de capacitaciones sectoriales y un congreso ciudadano sobre cambio climático proyectado para setiembre.
La retroalimentación de la DCC después de esa consulta fue, según Rodríguez, diferente a experiencias anteriores: la Dirección envió un correo individual a cada participante detallando, observación por observación, cuáles fueron incorporadas, cuáles parcialmente y cuáles quedaron pendientes para instrumentos derivados.
“En otros procesos similares en que había participado, pues ni las gracias, como dicen”, dijo Rodríguez, quien consideró ese cambio de procedimiento como significativo para motivar una mayor participación futura.
Gómez, desde su posición de exintegrante, planteó una pregunta de fondo que ese procedimiento no resuelve: “Cuando escucho al MINAE mencionar al 5C, me pregunto si esos ciudadanos tienen voz propia o solo la tienen a través de la institución. Está bien que la institución los reconozca, pero deben tener voz propia”.
La ruta legislativa
El 5C existe por decreto, lo que significa que cualquier administración puede modificarlo o derogarlo. Esa fragilidad motivó la presentación de una iniciativa para darle rango de ley.
El expediente N° 25403: Ley para la Creación del Consejo Consultivo Ciudadano de Cambio Climático, presentado en febrero de 2026 por la diputada Vanessa de Paul Castro Mora del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), propone elevar el decreto a ley con reformas estructurales concretas, entre ellas, separar el sector “indígena-mujeres-organizaciones laborales” en tres sectores independientes y agregar un noveno sector, lo que llevaría el plenario de 21 a 27 representantes.
Asimismo, en su artículo 10, el proyecto establece que las actividades operativas del 5C serían financiadas con las partidas ordinarias del MINAE, sin creación de nuevas plazas. El MINAE quedaría autorizado para gestionar cooperación técnica internacional, con la condición explícita de que eso no puede comprometer la independencia deliberativa del consejo.
El proyecto ya entró a la corriente legislativa y quedará en manos de la nueva Asamblea Legislativa —que inició labores el pasado 1 de mayo— una vez sea revisado.
Martínez, que no había leído el proyecto de ley al momento de la entrevista, señaló el criterio que determinaría si el cambio de decreto a ley produce una diferencia real: “Pasar a ley le da fortaleza en cuanto a permanencia; pero si la estructura sigue siendo tan poco accesible como está, va a tener retos similares”.
Aportes y pendientes
El balance del 5C desde 2017 es el de un mecanismo que ha cumplido de forma parcial e intermitente los mandatos de su decreto fundacional. Ha existido como espacio formal de participación en el diseño de políticas climáticas, también ha tenido representación en instancias internacionales. Ha tenido períodos de inactividad funcional, ha operado sin los recursos mínimos para una participación sostenida y no ha logrado resolver del todo el problema de la representatividad territorial.
Martínez sintetiza su aporte en términos que también señala su límite.
“En Costa Rica hay muy pocos espacios donde la sociedad civil pueda ser partícipe de la gobernanza ambiental. El principal aporte del 5C ha sido crear esa primera aproximación, aunque sea, a una participación efectiva. Eso es lo más importante, aunque también ha tenido sus limitaciones”, manifestó.
Gómez agrega el requisito que, en su criterio, convertiría al 5C en un mecanismo con incidencia real.
“Una ley funcionaría si obliga a que una NDC no se apruebe o no se publique si no ha habido esa aprobación ciudadana. No puede ser liderado por el MINAE, porque pierde la esencia”, dijo.
La NDC 2025-2035 sitúa al 5C como parte de la arquitectura formal de gobernanza climática del país. Sin embargo, el mecanismo llega a formar parte de esta tarea sin infraestructura de comunicación activa, con una participación interna que no alcanzó la mitad de sus miembros en una de las últimas consultas públicas y con un proyecto de ley que busca dotarlo de respaldo legal, pero que no avanzará antes del cambio de gobierno del próximo 8 de mayo de 2026.
Las condiciones estructurales, que han limitado el mecanismo desde su creación como ente con naturaleza consultiva, operación ad honorem y ausencia de financiamiento propio, permanecen sin resolverse.
