Acuerdo de Escazú entró en vigor sin el país que le dio nombre
Itzkatzu es una palabra propia de los indígenas huetares de donde se deriva Escazú, la ciudad que le dio nombre al tratado internacional que aboga por el acceso a la información, la participación ciudadana y la protección a los defensores ambientales, cuyo texto final se consensuó allí en 2018.
Acuerdo de Escazú es el nombre común del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.
Este tratado internacional, firmado por 24 países y ratificado por 12, entra a vigor este 22 de abril sin el país cuya ciudad le dio nombre: Costa Rica. De hecho, este país centroamericano lideró el proceso de negociación junto con Chile, que tampoco lo ratificó.
El pasado 12 de abril, el Ministerio de la Presidencia -mediante el decreto ejecutivo 42894-MP- convocó el Acuerdo de Escazú a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, dos días más tarde, se desconvocó para darle prioridad al proyecto de Ley sobre Empleo Público.
El Ministerio de la Presidencia aún puede convocarlo, ya que las sesiones extraordinarias se extenderán hasta el 31 de julio. La otra posibilidad es que el tratado internacional sea convocado por los propios diputados.
Nuevamente a primer debate
Costa Rica firmó el Acuerdo de Escazú en setiembre de 2018. Se esperaba que, tras haber liderado el proceso de negociación, el país fuera de los primeros en ratificarlo. Con esta expectativa, el tratado inició el trámite legislativo en febrero de 2019 bajo el expediente N° 21.245.
El 13 de febrero de 2020, el Acuerdo de Escazú superó el primer debate gracias a una votación unánime por parte de los diputados y fue enviado a consulta constitucional. En marzo, y según la Resolución 06134-2020, la Sala Constitucional encontró un vicio de procedimiento: no se le consultó al Poder Judicial.
En su argumentación, los magistrados constitucionales hicieron una interpretación del artículo 167 de la Constitución Política, el cual se refiere a que se debe consultar a la Corte Suprema de Justicia en el caso de proyectos de ley que podrían tener alguna injerencia en la organización y funcionamiento del Poder Judicial.
Se procedió con la consulta y la Corte Suprema de Justicia argumentó que el tratado afectaría el funcionamiento del Poder Judicial, sobre todo en lo relativo a presupuesto.
“Exige un replanteamiento de la Escuela Judicial y las Unidades de Capacitación institucionales con el objetivo de fortalecer las actividades de capacitación asociadas a la materia ambiental, lo cual podría lograrse con una reorganización de los recursos, o bien y de ser estrictamente necesario conforme a la situación financiera del país, a valorar la asignación de más recursos presupuestarios, lo cual genera un impacto institucional significativo”, se lee en el informe de la Corte Suprema de Justicia.
Patricia Madrigal es abogada especialista en derechos humanos y ambiente, se desempeñó como viceministra de Ambiente en el periodo 2014-2018 y le correspondió representar al país en las negociaciones del Acuerdo de Escazú.
Según Madrigal, desde el viceministerio, se invitó al Poder Judicial a participar en el proceso de negociación del tratado internacional “para ver si en el texto propuesto había algo incompatible con la legislación nuestra y en ese momento se dijo que no había nada que fuera incompatible”.
En el informe emitido por la Corte Suprema de Justicia, se resaltó que “se trata de un proyecto muy importante para el país, especialmente para la atención idónea de los procesos judiciales vinculados con la materia ambiental”, pero “el contenido de este proyecto de ley afecta la organización y el funcionamiento del Poder Judicial”.
“Es la primera vez que se hace semejante relación en lo que atañe a un tratado de derechos humanos o de derecho ambiental”, manifestó Nicolas Boeglin, profesor de derecho internacional en la Universidad de Costa Rica (UCR).
En agosto del 2020, en Resolución Nº 15523 - 2020, la Sala Constitucional resolvió que efectivamente el acuerdo podría afectar el funcionamiento del Poder Judicial y esto podría generarle gastos adicionales.
“La misma Sala Constitucional ha dicho, anteriormente y en reiteradas ocasiones, que la falta de recursos no exime del cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos”, explicó Madrigal.
Esta segunda resolución de la Sala Constitucional puso un freno al proceso. En vez de pasar a segundo y último debate en la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley deberá volver a primer debate.
“Lo que hizo la Sala IV fue ordenar, yendo contra su propia jurisprudencia, retrotraer todo desde un inicio cuando su jurisprudencia era decir que se subsanó el vicio por no consultar y se mantiene el trámite, pero hizo algo insólito. Esta es la primera vez que retrotrae todo el procedimiento desde un inicio con un agravante que es que, desde el mes de noviembre, el poder Ejecutivo tiene que convocarlo y no lo ha hecho”, dijo Boeglin.
El tratado internacional no puede renegociarse. Entonces, y según Boeglin, los diputados podrían esclarecer de dónde saldrían los fondos. “Sería una vergüenza para Costa Rica, como líder del proceso, ponerle cláusulas interpretativas a un acuerdo que no permitió reservas”, resaltó Madrigal.
“La obstaculización del Poder Judicial al proceso de ratificación del Acuerdo de Escazú ha sido negativa en muchos sentidos. Primero, se aparta del criterio de servicio técnicos de la Asamblea Legislativa que dijo que no se estaba ante la situación descrita en el artículo 167 de la Constitución Política y también se aparta del criterio de servicios técnicos del Poder Judicial que considera que este proyecto de ley no afecta de manera orgánica al funcionamiento del Poder Judicial y menos tratándose de un tratado de derechos humanos”, continuó la exviceministra.
“Segundo, la magistrada Nancy Hernández, en una nota, manifiesta sus preocupaciones interpretativas del Acuerdo de Escazú que coincidentemente son las mismas que ha encontrado la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP) para oponerse al proyecto”, añadió Madrigal.
Oposición de cámaras
Para Boeglin, el retraso en la ratificación ha causado un “gran daño” y ha dado pie a una campaña de desinformación que corre por toda América Latina, la cual ha permeado a algunos sectores empresariales en el país.
De hecho, las cámaras empresariales no se manifestaron en contra del tratado cuando este fue aprobado en primer debate en febrero de 2020. Esperaron hasta octubre y noviembre de ese año para enviar misivas a la Asamblea Legislativa.
En octubre, la Cámara Nacional de Agricultores envió su carta a los jefes de fracción de la Asamblea Legislativa, mientras que en noviembre lo hizo la Cámara de Industrias. UCCAEP también envío una carta.
“Señoras y señores diputados, cómo hemos podido expresar, existen suficientes reservas y preocupaciones en torno a este expediente legislativo, países como Chile, que fue uno de los países proponentes, notificó a la Cancillería ya que no procedería con su ratificación, ya que han identificado los mismos peligros que hemos podido confirmar en nuestro ejercicio de análisis”, se lee en la carta enviada por UCCAEP y esta continúa: “Adicionalmente, aprobar este instrumento en medio de una situación tan complicada como la que vive el país, más bien envía señales negativas y no procura generar un ambiente propicio para fomentar la inversión y dar seguridad jurídica”.
El propio día que entró a regir el tratado internacional, algunas cámaras empresariales enviaron cartas públicas a los diputados y diputadas para manifestar su oposición. Ese fue el caso de la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), en cuya misiva se lee: "la ratificación del Acuerdo de Escazú permitiría a diferentes actores, sin bases técnicas o científicas, ya sea por oportunismo, intereses económicos o ideológicos, obstaculizar a través de instancias internacionales, el desarrollo del país y el aprovechamiento de los recursos naturales de forma sostenible, afectando la soberanía nacional".
"Para los empresarios de la industria alimentaria, el Acuerdo de Escazú se convierte en una avalancha de incertidumbre en uno de los peores momentos de la historia reciente del país, cuyo efecto inmediato serán mayores riesgos, mayores costos y, por tanto, limitaciones para desarrollos generadores de empleos y bienestar social", manifestó Mario Montero, vicepresidente de la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (CACIA), en un comunicado.
Según explicó Boeglin, el Acuerdo de Escazú es un instrumento internacional de mínimos y nada de lo dispuesto allí limita o deroga derechos y garantías ya establecidas en la legislación de cada país. En el caso de Costa Rica, muchas veces, la normativa es mucho más exigente de lo que establece el acuerdo.
Por ejemplo, y según explicó Madrigal, en cuanto al acceso a la información, la jurisprudencia de la Sala Constitucional -en diversos fallos- ha obligado a las instituciones públicas a responder petitorias de información en períodos de 10 días hábiles. “El Acuerdo de Escazú da incluso 30 días y si el tema es muy complejo, se puede dar una extensión del plazo”, dijo la exviceministra.
Con respecto al argumento de los empresarios sobre que el tratado reduce la seguridad jurídica para inversiones y desarrollo de proyectos económicos, Mario Peña -coordinador de la Maestría en Derecho Ambiental de la UCR- argumentó -en un artículo suyo publicado en Derecho al Día- que más bien se aumenta y garantiza tanto la seguridad jurídica como la transparencia y la rendición de cuentas, principios que exigen organismos internacionales como la Organización para el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
“De igual forma, los tratados de libre comercio y acuerdos de asociación suscritos por Costa Rica, promueven la implementación efectiva de los tres derechos de acceso regulados en el Acuerdo de Escazú, al efecto basta revisar el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR) en su artículo 17.6 y el Acuerdo por el que se establece una Asociación entre la Unión Europea y sus Estados Miembros, por un lado y Centroamérica, por otro (AACUE) en su Título VIII”, subrayó Peña.
En cuanto a que el Acuerdo de Escazú se negoció a espaldas de los sectores, Madrigal explicó que se contaba con mecanismos de participación durante el proceso de negociación. De hecho, la empresa CropLife Latin America se inscribió en el Mecanismo Público Regional y participó en las rondas de negociación.
La otra preocupación de los sectores empresariales se relaciona a la participación ciudadana. “En el Acuerdo de Escazú no se plantea nada diferente a lo que tenemos ahora como que la evaluación de impacto ambiental debe ser publicada y que las personas tienen derecho a participar mediante consultas. Incluso tenemos la reforma del artículo 9 de la Constitución Política que dice que nuestra forma de gobierno debe ser participativa”, explicó Madrigal.
Según la exviceministra, lo que busca el tratado es establecer una base sobre la cual cada país pueda construir normativa para así garantizar -desde la óptica del acceso a la información, la participación ciudadana y el respeto a los derechos humanos- el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
“El Acuerdo de Escazú hay que entenderlo desde varias aristas. En primer lugar, este es un acuerdo internacional que debió ser negociado entre todos los países de América Latina y el Caribe, que eso de por sí es complejo por el idioma y la diversidad de instituciones, y se logró porque es un ‘piso mínimo’ que todo país debe tener”, explicó Madrigal.
“Segundo, no tiene un enfoque punitivo, represivo, porque el enfoque es más de fortalecimiento de capacidades y promoción de la cooperación internacional. Este es un ejemplo de multilateralismo regional. Más que un tratado exigible en sí mismo, su enfoque es totalmente progresivo de acuerdo a las capacidades de cada país, que le permite ir avanzando de la manera que estime más pertinente”, añadió.
¿Qué gana Costa Rica con el Acuerdo de Escazú?
El Acuerdo de Escazú se basa en el Principio 10 de la Declaración de Río, por lo que este tratado internacional busca garantizar el acceso a la información, la participación pública, el acceso a la justicia y la protección de los defensores ambientales.
El texto se aprobó en marzo del 2018 en la ciudad de Escazú, en Costa Rica. Meses más tarde, en setiembre, se procedió al proceso de firma. Un total de 24 países rubricaron el instrumento y así inició el proceso para su entrada en vigor. Para ello, se requería que 11 países lo ratificaran.
Este es el único acuerdo vinculante derivado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20). También es el primer acuerdo regional de carácter ambiental de América Latina y el Caribe. Además, es el primero en el mundo en contener disposiciones para proteger a los defensores ambientales.
“Garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”, se lee en el primer artículo del tratado internacional.
Si bien Costa Rica tiene camino recorrido, tanto Boeglin como Madrigal coincidieron en que el Acuerdo de Escazú ayudaría a fortalecer capacidades y vendría a ordenar el marco normativo vigente.
“El acceso a esos espacios de participación, a la información y a la justicia ambiental requiere mucho todavía en la línea de fortalecimiento de capacidades, en capacitación para los funcionarios públicos y romper un poco esa idiosincracia, que es muy extendida en el país, ante los defensores que se sintetiza cuando se dice: ‘qué pereza, ahí vienen los ambientalistas’. Preguntar es un derecho ciudadano, por más pereza que le dé preparar la información”, señaló Madrigal.
Para Peña, si bien el país cuenta con normativa interna y jurisprudencia en los tres derechos que promueve el tratado, “dicho instrumento internacional vendría a reforzar el Estado de derecho ambiental otorgando coherencia al marco normativo interno que es abundante, disperso y fragmentado, y ayudaría a cumplir los compromisos ambientales asumidos por el país a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (objetivo 16), así como las obligaciones OCDE y de los tratados de libre comercio y acuerdos de asociación suscritos, brindando seguridad jurídica a la inversión nacional y extranjera”.
Madrigal, por su parte, argumentó que el tratado -mediante el derecho al acceso a la información ambiental- obligaría al Estado a sistematizar información ambiental para ponerla a disposición de la ciudadanía. “No hemos sido sistemáticos con el Informe Ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente que debe ser anual. Tenemos los informes del Estado de la Nación, pero esa debería ser la versión desde la academia y el gobierno debería tener su propia versión”, comentó.
En su Constitución Política, Costa Rica garantiza el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a la vez que faculta a sus ciudadanos a denunciar cuando este se transgrede. La Sala Constitucional ha sido clave en este sentido, generando jurisprudencia en materia de derechos humanos y ambiente.
Sin embargo, y según Boeglin, en los últimos años se ha visto una línea jurisprudencial regresiva con votaciones relativas a pesca de arrastre y acueductos comunitarios, entre otros.
“El Acuerdo de Escazú nos puede ayudar en muchos ámbitos donde lo que tenemos no es una ley sino una jurisprudencia de la Sala Constitucional y como estamos viendo que la Sala se está echando para atrás con el tema ambiental, pues sería bueno tener leyes que resguarden el acceso a la información pública, por ejemplo”, comentó Boeglin y añadió: “nosotros no tenemos en Costa Rica una ley que garantice el acceso a la información pública, tenemos un mecanismo y la jurisprudencia de la Sala, pero sería mejor si tuviéramos una ley en esa materia”.
El otro aspecto que se vería beneficiado con la ratificación del Acuerdo de Escazú es la participación pública. “En cuanto a participación ciudadana, hay espacios en SETENA y en el Tribunal Ambiental, pero no todo funciona tan bien y termina dependiendo de la buena voluntad de la Sala Constitucional y no podemos dejar algo tan importante -como la participación ciudadana y el acceso a la justicia en materia ambiental- al parecer de la Sala. Necesitamos algo más sólido”, dijo Boeglin.
En cuanto a los defensores ambientales, según Madrigal, el tratado internacional lo que viene a hacer es retomar -en su artículo 9- las recomendaciones realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
“Con respecto a la protección de las personas defensoras del ambiente que están en primera línea, y Costa Rica ya lleva dos líderes indígenas asesinados en los últimos años, el Acuerdo de Escazú destaca que es necesaria una protección especial para estas personas. Por lo general, estas son personas muy humildes, que están en primera línea combatiendo mega proyectos y están completamente solos”, dijo Boeglin.
En este sentido, y según Boeglin, el fortalecimiento de capacidades que promueve el Acuerdo de Escazú permitiría a los fiscales desarrollar protocolos y procedimientos en pro de la investigación de estos casos, ya que las víctimas suelen vivir una violencia escalonada que inicia con intimidaciones y acusaciones.
“Son años de intimidaciones: llamadas, se les quema de pronto el carro, se vandálica la casa… Todos esos hechos delictivos, la Fiscalía no los quiere entender o no los quiere relacionar. Vea la necesidad urgente en Costa Rica y el resto de América Latina de tener fiscales que entiendan de procesos que, por años, buscan intimidar a una persona y terminan con su asesinato si esa persona no cede a las intimidaciones”, manifestó Boeglin y agregó: “en Costa Rica también está el tema de las presuntas demandas por difamación contra los ecologistas. Esa es una manera de intimidar”.
Una versión más resumida de este artículo se publicó el pasado 22 de abril en el Semanario Universidad.
