Negociadores comerciales y ambientales, mundos diferentes pero estrechamente unidos

Por Florencia Carbone

Cobertura arancelaria de un lado, emisiones de carbono del otro. Discusiones técnicas multitudinarias que buscan agilizarse por medio de “clubes” conformados por un grupo de países con visiones similares. Redacción de textos cargados de adjetivos que hacen referencia a la voluntariedad versus pormenorizados detalles de larguísimas partidas arancelarias. 

A primera vista, los negociadores comerciales y los ambientales habitan dos mundos diferentes. Sin embargo, apenas se indaga entre los especialistas, no sólo queda en claro la estrechísima relación entre comercio y medioambiente, sino que -definitivamente más allá de que las discusiones técnicas se den en la Organización Mundial del Comercio (OMC) o la Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)- la puerta para alcanzar acuerdos sólo se abre mediante decisiones y voluntades políticas.

“El diplomático comercial suele ser un tecnócrata, y es igual en medioambiente. Especialmente en cambio climático, la cuestión empezó a ser, desde el punto de vista científico, muy técnica, por lo que quienes negocian estos temas también son tecnócratas que cuando no logran llegar a un acuerdo pasan al nivel político más alto, como cuando vimos al presidente de Estados Unidos negociando el Acuerdo de París con la canciller alemana Merkel o el presidente Xi, de China”, dice Rafael Leal-Arcas, quien es catedrático de la Universidad Queen Mary de Londres y autor de más de una decena de libros en los que analiza la relación entre comercio - cambio climático y gobernanza - transición energética.

Reimaginar reglas

Leal-Arcas habla de una cosa más: la necesidad de “reimaginar las reglas del comercio internacional para el desarrollo sostenible”.

¿Implicaría eso la creación de algún tipo de institución supranacional en la que las negociaciones comerciales y medioambientales fueran protagonistas por igual o es posible alcanzar ese objetivo modernizando la OMC? “Creo que da igual que resolvamos este problema a nivel supranacional o internacional, lo importante es que haya un sistema que permita seguir adelante y crear reglas del siglo XXI y no las que tenemos hoy, que son de 1947 con el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)”, responde Leal-Arcas.

Hace algunas semanas, el experto presentó pruebas escritas a la Comisión de Comercio Internacional de la Cámara de los Comunes del Reino Unido sobre los vínculos entre cambio climático y comercio internacional.

Y prosigue con un ejemplo: hacer que los paneles solares tuvieran trato preferencial dentro del sistema comercial multilateral por ser una mercancía verde sería una forma de proteger el medio ambiente y, al mismo tiempo, seguir creciendo macroeconómicamente, que es clave para todos los países.

“Hoy sabemos que el comercio internacional puede ayudar a descarbonizar la economía y crear puestos de trabajo. Esta dualidad puede alcanzarse a través de la liberalización del comercio de bienes verdes, la economía circular, los mecanismos de ajuste en la frontera del carbono o la economía azul, por mencionar sólo algunos”, señala en el documento.

Futuro inseparable

Leal-Arcas recuerda que el Acuerdo de la OMC establece claramente, en su preámbulo, que la comunidad internacional debe perseguir el libre comercio en el contexto del desarrollo sostenible y que, en consecuencia, “el futuro de la economía mundial no puede separarse del futuro del medio ambiente”.

Desde Buenos Aires, Raúl Estrada Oyuela, quien presidió la negociación del Protocolo de Kioto -el único tratado sobre cambio climático a nivel global, previo al Acuerdo de París-, pone foco en el papel que tienen los gobiernos subnacionales y en la necesidad de abrir espacios de negociación para esa instancia.

El abogado, embajador retirado y vicepresidente de la Academia de Ciencias del Ambiente, opina que las capacidades de los gobiernos nacionales para abordar las cuestiones relacionadas con el cambio climático están agotadas.

“Los que más han podido hacer son los gobiernos de la Unión Europea (UE), pero no tienen una posición unánime y eso dificulta las decisiones conjuntas. Estados Unidos mejoró con Biden, pero no se obliga, se mantiene con metas que son intenciones, pero no compromisos. El caso de China es peor porque su intención no es una cantidad determinada, sólo se refiere a no seguir aumentando las emisiones después de 2030”, dice Estrada Oyuela. 

“En nuestra región, ni Brasil ni México quieren obligarse. Creo que Chile está haciendo un esfuerzo que le puede rendir y le serviría también para vender hidrógeno verde. Argentina simplemente no tiene política ambiental ni climática. Por eso es que creo que debe abrirse un espacio para los gobiernos subnacionales que tienen otros intereses y actitudes, como se ha visto en los casos de California y los estados del noreste de Estados Unidos, o provincias argentinas como Río Negro, Misiones y Entre Ríos”, continúa.

Presión creciente

¿Hay diferencias en la forma en la que operan un negociador comercial y uno ambiental? Estrada Oyuela responde que más que el cómo, la diferencia está en el qué. “Un negociador comercial busca asegurar el acceso de su producción a un mercado que la acepte sin ponerle a los métodos de la producción condiciones que puedan aumentar los costos de producción, por temas laborales o ambientales. No suele preocuparles que eso ocasione externalidades negativas”, responde Estrada Oyuela.

“Hay un rechazo de las medidas medioambientales porque pueden aumentar el costo de producción –claro, es más barato producir sucio que producir limpio, alcanza con mirar lo que pasa en el Riachuelo o con la planta de celulosa sobre el Río Uruguay-. Creo que hoy la cuestión tiene peso limitado, pero irá creciendo por presión de los consumidores ejercida primero sobre los productores de su país y luego sobre los extranjeros que quieran venderles”, comenta Estada Oyuela antes de mencionar la estrategia de varios de los principales bancos del mundo, como el Banco Central Europeo, que analizan el riesgo climático a la hora de comprar bonos emitidos por empresas o refinanciar operaciones, favoreciendo a las firmas que aportan activos ajenos a actividades contaminantes.

Soledad Aguilar, directora de la Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático de Flacso, explica que en los temas ambientales primero se negocia un tratado -como el Acuerdo de París o el Protocolo de Kioto- y luego, cada año, se aprueban en las Conferencias de las Partes (COP) los textos de decisión, instrumentos legales de un rango menor porque no requieren ratificación por parte de los países pero que, de alguna forma, son los que vuelven operativo lo que dice el tratado.

“Se negocian textos, no hay un toma y daca tan claro como cuando estás negociando aranceles. Se trabaja en grupos que reflejan intereses similares como vía para ir reduciendo la mesa de los 190 países representados para llegar a los temas clave”, amplía Aguilar.

Como especialista en Derecho Internacional y negociaciones multilaterales sobre medio ambiente, la experta opina que, sin importar si se trata de discusiones comerciales o medioambientales, cuando los negociadores actúan con un enfoque exclusivamente técnico, quedan “fuera de la realidad” y por eso, lo que resuelven en los grupos de negociación, no logra aprobación en el plenario.

Más que evitar, regular

Con la experiencia de haber participado en más de 40 reuniones multilaterales sobre medio ambiente, Aguilar se muestra convencida de que todo lo relacionado con lo ambiental no es un tema a evitar, sino a regular, porque eso permite contar con reglas transparentes e iguales para todos.

Respecto de la necesidad de crear un nuevo organismo supranacional que unifique ambas temáticas, Aguilar dice que lo mejor sería que se habilitara el voto dentro de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, tal como se hizo en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES).

“A nadie le conviene que se traben las negociaciones de cambio climático porque eso lleva a respuestas unilaterales y, con eso, al proteccionismo”, concluyó.

Sin reciprocidad

Enrique Maurtua Konstantinidis sigue las negociaciones de cambio climático desde 2004 (participó en 13 COP y en innumerables reuniones internacionales). Actualmente es asesor senior de Política Climática en Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), y cuando se le pregunta por la forma en la que se desarrollan las negociaciones climáticas, explica que se basan en una agenda que se define cada año, y que ocurren entre los 195 miembros de la Convención de Cambio Climático.

En esas multitudinarias convocatorias –en los últimos 10 años han reunido hasta 25.000 personas- hay plenarios por un lado y grupos de trabajo por otro, describe. 

“Lo que es la negociación pura depende fuertemente de negociaciones de pasillo y lo que surge de los grupos de trabajo. Al final de cada año, la COP tiene que sacar una decisión que se aprueba por consenso. Participan representantes de los gobiernos, principalmente del Ministerio de Ambiente y la Cancillería, pero cada vez más -y de manera casi permanente- funcionarios de los ministerios de Energía, Agricultura, Transporte y Economía. Las asimetrías que vemos en el mundo, se ven reflejadas ahí: hay países que van con dos delegados y otros con delegaciones de 70 personas. Eso hace también que los países negocien en bloque lo que facilita la representación en diferentes espacios y fortalece las posturas de quienes los integran”, explica.

Maurtua Konstantinidis enfatiza que, como las negociaciones de cambio climático por motivos ambientales tienen impacto en actividades económicas y hasta eventualmente en acuerdos comerciales, hay muchos representantes de diferentes ámbitos que participan del proceso. Sin embargo, no hay reciprocidad cuando se trata de negociaciones vinculadas al comercio y otras actividades económicas, advierte.

El experto no tiene dudas: el cambio climático dejó de ser un problema estrictamente ambiental. ¿Por qué? Porque desde la perspectiva de las soluciones, las medidas que se tienen que tomar no son estrictamente ambientales y tienen impacto y relevancia en todos los sectores de la economía, implica a sectores productivos e infraestructura. Por eso pasó a ser un tema vinculado con los modelos de desarrollo que eligen los países, explica.

Enfoque integral

Según Maurtua Konstantinidis, como parte de ese proceso el mundo está migrando hacia una mirada integral del ambiente. Movimientos de consumidores a nivel mundial lo están pidiendo; inversores lo están exigiendo a sus empresas. “Esos cambios están ocurriendo básicamente porque esto tiene que ver con la supervivencia de la humanidad”, dice.

¿Hay chances de hacer caso omiso a esa tendencia? “Quien no tenga una mirada de sostenibilidad a la hora de hablar del futuro del comercio y los negocios está poniéndose a sí mismo en riesgo, a su actividad y a la generación de empleo. Definitivamente todas las conversaciones de índole comercial tienen que tener integrada la mirada climática y ambiental en general”, asegura.

Se trata, más allá de las ideas y creencias individuales de una mirada estratégica: si el mundo está migrando a eso, y los mercados están pidiendo eso, es una cuestión de supervivencia económica. “Quedarse defendiendo las tecnologías del pasado lo único que hace es aumentar los riesgos sobre las actividades que tenemos”, añade Maurtua Konstantinidis.

La situación en la OMC

En medio de estos cambios y debates, ¿qué pasa en la OMC? “Ante la crisis climática, los organismos internacionales han sido muy vehementes en la manera en la que cada uno puede aportar, pero la OMC se había quedado rezagada”, admite una diplomática acreditada ante el organismo con sede en Ginebra.

Fue eso lo que hace tres años movilizó a algunos Miembros interesados en los temas de sostenibilidad y comercio (Canadá, Costa Rica, la UE, Suiza, Noruega, Nueva Zelanda, Australia, México y Taipei chino) para formar un “grupo de amigos” que promoviera la discusión de esa agenda.

Uno de los representantes que participa en esas discusiones y que pidió no ser citado, explicó la evolución del proceso que terminó dando vida a las “Discusiones estructuradas sobre comercio y sostenibilidad”, que hoy cuenta con 53 copatrocinadores y mantiene reuniones regularmente.

El objetivo inmediato es aprovechar la próxima conferencia ministerial del organismo -que se realizará del 30 de noviembre al 3 de diciembre próximos en Suiza- para sumar el apoyo de más miembros porque, como cualquier iniciativa que nace en la OMC, su aspiración final es convertirse en un grupo multilateral.

Aunque admite que los tiempos de cocción de las iniciativas en el organismo son lentos, el diplomático dice que se está viendo un relevo generacional y de cambio de mentalidad en el pool de delegados en Ginebra que se traduce en las conversaciones que se están dando y que incluyen el abordaje de cuestiones sobre economía circular y el comercio de plásticos nocivos para el medioambiente, entre otros temas.

El tiempo mostrará si ese “cambio de mentalidad” se traduce en un cambio cultural que permita abordar, formalmente, las discusiones comerciales y medioambientales en un único espacio.

Este artículo es parte de COMUNIDAD PLANETA, un proyecto periodístico liderado por Periodistas por el Planeta (PxP) en América Latina, del que Ojo al Clima forma parte. Licencia Creative Commons con mención del autor/es.